W dniu 17 grudnia 1998 r. Rada Miejska W. podjęła uchwałę nr (...) w sprawie taryf opłat w komunikacji miejskiej wykonywanej przez Miejski Zakład Komunikacyjny w W. Jako podstawę prawną powołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), w związku z art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (Dz. U. z 1988 r. Nr 27, poz. 159 ze zm.) w brzmieniu ustalonym art. 28 pkt 2b ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.).

W § 1 tej uchwały postanowiono, iż z dniem 1 lutego 1999 r. wprowadza się nowe ceny biletów w komunikacji miejskiej wykonywanej przez Miejski Zakład Komunikacyjny.

Wysokość cen biletów jednorazowych, okresowych na okaziciela na liniach miejskich i okresowych imiennych na liniach pozamiejskich Rada określiła zgodnie z § 2 w załączniku nr 1 do uchwały.

Zasady zaś korzystania z przejazdów bezpłatnych i ulgowych Rada określiła zgodnie z § 3 w załączniku nr 3 do uchwały.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności pkt II Przejazdy ulgowe Lp. 1 załącznika nr 3 oraz pkt I Linie miejskie Lp. 1–2 i pkt II Linie podmiejskie Lp. 1–6 w części dotyczącej cen biletów ulgowych w zakresie, w jakim odnoszą się do studentów, załącznik nr 1 do uchwały nr (...) Rady Miejskiej W. z dnia 17 grudnia 1998 r. w sprawie taryf opłat w komunikacji miejskiej wykonywanej przez Miejski Zakład Komunikacji.

W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że w załączniku nr 3 do uchwały pkt II Przejazdy ulgowe Lp. Rada postanowiła, że do przejazdu ulgowego uprawnieni są studenci studiów stacjonarnych nie dłużej niż do ukończenia 26 roku życia. Tymczasem nadal obowiązujący w odniesieniu do komunikacji miejskiej art. 153 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym stanowi, że studentom przysługuje prawo korzystania z 50% ulgi w opłatach za przejazdy środkami komunikacji miejskiej. Oznacza to, że uprawnienie takie przysługuje wszystkim studentom szkół wyższych bez względu na to, czy studiują w systemie studiów dziennych, zaocznych lub innych. Dlatego postanowienie pkt II Lp. 1 załącznik nr 3 do uchwały pozostaje w sprzeczności z przepisami wymienionej ustawy o szkolnictwie wyższym.

Niezgodne z cytowanym przepisem ustawy o szkolnictwie wyższym są także zdaniem organu nadzoru ceny biletów jednorazowych ulgowych, w zakresie, w jakim odnoszą się do studentów. Art. 153 stanowi o prawie do korzystania z 50% ulgi w opłatach za przejazdy środkami komunikacji miejskiej. Tymczasem cena biletu jednorazowego ulgowego np. linii zwykłej wynosi 61,53% wartości ceny biletu normalnego, a linii przyśpieszonej 60% tej ceny.

Nadto organ podkreślił, że błędnie powołano w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 3a ustawy o cenach. Zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) art. 18 otrzymał nowe brzmienie i właściwą podstawę prawną do wskazania cen urzędowych za usługi przewozowe gminnego transportu zbiorowego jest art. 18 ust. 3.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że przyczyną podwyżek cen biletów był realny wzrost cen urzędowych paliw płynnych, gazu, energii elektrycznej oraz podatków i opłat lokalnych przy jednoczesnym zmniejszeniu dotacji na realizację zadań Miejskiego Zakładu Komunikacji.

Nadto Rada podniosła, że od podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął już rok, a zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, po upływie roku od daty podjęcia uchwały nie stwierdza się jej nieważności. Jeżeli jednak istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności Sąd orzeka o niezgodności uchwały z prawem.

Rada wskazała także, że na mocy § 6, w związku z § 7 uchwały nr (...) Rady Miejskiej W. w sprawie taryf opłat i zasad odpłatności za usługi przewozowe świadczone środkami transportu zbiorowego organizowanego przez Gminę W., zaskarżona uchwała nr (...) traci moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2000 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Przewidziana w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r.
Nr 13, poz. 74 ze zm.) skarga do Sądu Administracyjnego przysługuje organowi nadzoru, który przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie.

Po upływie powyższego terminu organ nadzoru chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej uchwały musi ją zaskarżyć do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi na uchwałę gminy w razie jej uwzględnienia orzeka stosownie do art. 94, w związku z art. 93 ust. 1 ustawy – o nieważności uchwały, bądź o jej niezgodności z prawem.

Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Nieważna natomiast jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, przy czym naruszenie prawa musi być istotne (art. 91 ust. 1 i ust. 4 omawianej ustawy).

Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Oznacza to tyle, że rada gminy tylko wówczas uprawniona jest do skorzystanie z tegoż uprawnienie i podjęcie stosownej uchwały, gdy nadano jej ustawą określone kompetencje.

Przepis zaś art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (Dz. U. z 1988 r. Nr 27, poz. 159 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, iż rada gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi gminnego transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami.

Powyższa regulacja oznaczała jedynie przyznanie ogólnie radom gminy właściwości do kształtowania cen za przejazdy komunikacją miejską przez podejmowanie uchwał w zgodzie z odrębnymi przepisami, w tym także z przepisami o cenach.

Niewątpliwie jest w niniejszej sprawie, że Rada Miejska W. podejmując zaskarżoną uchwałę z dnia 17 grudnia 1998 r. nr (...) pominęła przepis art. 153 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), który jako przepis szczególny jednoznacznie określa uprawnienia do ulg określonego kręgu osób w opłatach za przejazdy.

Zgodnie bowiem z tym przepisem studentom przysługuje prawo do korzystania z 50% ulgi w opłatach za przejazdy koleją oraz za przejazdy środkami komunikacji miejskiej.

Pewne jednak wątpliwości może budzić fakt, czy wobec zapisu art. 9 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. Nr 54, poz. 254 ze zm.), przepis art. 153 ww. ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym nadal obowiązuje i w jakim zakresie.

Odwołać się tu należy do stanowiska Sądu Najwyższego, zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 czerwca 1997 r., IIIRN 23/97; IIIRN 24/97 (OSN z 1998 r. Nr 1, poz. 3), gdzie Sąd stwierdził, iż jeżeli art. 9 ust. 2
pkt 12 ustawy o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego stanowi, że traci moc prawną art. 153 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) w sprawach unormowanych w tej ustawie, to biorąc pod uwagę dotychczasowe brzmienie art. 153 ustawy o szkolnictwie wyższym (“Studentom przysługuje prawo korzystania z 50 - procentowej ulgi w opłatach za przejazdy koleją oraz za przejazdy środkami komunikacji miejskiej”), należy obecnie przyjąć, że przepis ten nadal obowiązuje w zakresie, w jakim stanowi on ustawową podstawę dla korzystania przez wszystkich studentów, a nie tylko przez studentów studiów dziennych z 50 procent ulg “za przejazdy środkami komunikacji miejskiej”.

Odmienna interpretacja postanowień art. 9 ust. 1 i ust. 2, w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, która zmierzałaby do wykazania, ze norma derogująca art. 9 ust. 2 tej ustawy uchyliła w całości moc prawną wymienionych tam przepisów ustawowych, niezależnie od przedmiotowego zakresu obowiązywania tej ustawy, byłaby w ocenie Sądu Najwyższego niezgodna z regułami wykładni językowej i systemowej tekstów prawnych.

W konsekwencji Sąd Najwyższy przyjął następującą tezę: “Art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r.
o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. Nr 54, poz. 254 ze zm.) uchylił wymienione w art. 9 ust. 2 tej ustawy przepisy innych ustaw jedynie w takim zakresie, w jakim przepisy te normowały dotychczas sprawy uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, z wyłączeniem komunikacji miejskiej (art. 9 w związku z art. 1 tej ustawy)”.

Jeżeli tak, to zgodzić się należy z zarzutem Wojewody, że postanowienie pkt II Lp. 1 załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym do przejazdów ulgowych uprawnieni są jedynie studenci studiów stacjonarnych, pozostaje w sprzeczności z cyt. wyżej przepisem art. 153 ustawy o szkolnictwie wyższym.

Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte zostało, że uchwała rady gminy wyłączająca studentów zaocznych i wieczorowych z kręgu uprawnionych do ulgowych jednorazowych przejazdów komunikacją miejską narusza art. 153 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (por. wyrok z dnia 19 grudnia 1997 r., sygn. akt II S.A./Po678/97, ONSA 1998/4/126).

Konsekwencją powyższych ustaleń jest stwierdzenie także niezgodności z cyt. wyżej przepisem art. 153 ustawy o szkolnictwie wyższym postanowień zaskarżonej uchwały w części dotyczącej cen biletów ulgowych dla studentów (załącznik nr 1 pkt 1 Linie miejskie, Lp. 1–2 i pkt II Linie podmiejskie Lp. 1–6).

Skoro w myśl omawianego przepisu art. 153 ustawy studentowi przysługuje prawo do korzystania z 50% ulgi w opłatach za przejazdy środkami komunikacji miejskiej, to w sprzeczności z tym przepisem pozostaje zapis zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym cena biletu jednorazowego ulgowego linii zwykłej wynosi 61,53% ceny biletu normalnego, linii przyspieszonej 60% ceny biletu normalnego, a linii podmiejskiej przykładowo – 61,54% ceny biletu normalnego.

Mając na uwadze powyższe, jak i to, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, Sąd opierając się na przepisie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) – orzekł jak wyżej.