Rada Powiatu Z. uchwałą nr (...) z dnia 31 sierpnia 2001 r. na podstawie art. 12 pkt 1 i art. 40 ust. 1 i 2
pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) oraz art. 42 i art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) uchwaliła zasady gospodarowania mieniem stanowiącym własność lub będącym w użytkowaniu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej na terenie powiatu.

Wojewoda wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia
5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) i domagał się stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 lit. a, w części “i uzyskaniu zgody Zarządu Powiatu” oraz § 3 ust. 1 lit. e uchwały
Rady Powiatu Z. nr (...) z dnia 31 sierpnia 2001 r. w sprawie zasad gospodarowania mieniem stanowiącym
własność lub będącym w użytkowaniu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej na terenie powiatu.

W motywach skargi zauważono, iż Rada Powiatu Z. w dniu 31 sierpnia 2001 r. podjęła m.in. uchwałę nr (...)
w sprawie zasad gospodarowania mieniem stanowiącym własność lub będącym w użytkowaniu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej na terenie powiatu.

W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, iż § 3 ust. 1 lit. a uchwały,
w części “i uzyskaniu zgody Zarządu Powiatu” został podjęty z istotnym naruszeniem art. 42 w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.).

Zapis § 3 ust. 1 lit. a przedmiotowej uchwały stanowi, iż zakup lub przyjęcie darowizny aparatury i sprzętu medycznego, służących wyłącznie do udzielania świadczeń zdrowotnych określonych w statucie, mogą być dokonane po uzyskaniu opinii Rady Społecznej zakładu i uzyskaniu zgody Zarządu Powiatu.

Zgodnie z art. 42 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej publiczny zakład opieki zdrowotnej może dokonać zakupu lub przyjąć darowiznę aparatury i sprzętu medycznego wyłącznie o przeznaczeniu i standardzie określonym przez podmiot, który zakład utworzył, oraz na zasadach określonych przez ten podmiot.

Według art. 53 ust. 1 ustawy samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje samodzielnie przekazanymi w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub komunalnym oraz majątkiem własnym (otrzymanym i zakupionym).

Organ założycielski, w tym przypadku Powiat Z., zdaniem skarżącego miał więc prawo określić zasady dokonywania zakupu lub przyjmowania darowizn aparatury i sprzętu medycznego. Jednak po określeniu tych zasad samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje majątkiem samodzielnie, chociaż zgodnie z tymi zasadami. Jednak Rada Powiatu nie mogła jako zasady wpisać uzyskiwania zgody Zarządu, gdyż jest to próba obejścia przepisu art. 53 ust. 1, mówiącego o samodzielnym gospodarowaniu.

Podobnie zapis § 3 ust. 1 lit. e przedmiotowej uchwały postanawiający, że “nieodpłatne rozporządzenie mieniem przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej wymaga zgody Zarządu Powiatu”, w sposób istotny narusza art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Pozbawia bowiem zakład możliwości samodzielnego gospodarowania mieniem, nakazując mu za każdym razem uzyskać zgodę Zarządu Powiatu. Przy uchwaleniu takiej zasady zapis ustawy o zakładach opieki zdrowotnej staje się bezprzedmiotowy, bo nie można w tej sytuacji mówić o samodzielnym gospodarowaniu. Dlatego uregulowanie powyższe należy uznać za naruszające prawo w sposób istotny.

Strona przeciwna – Powiat Z. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, uznając stanowisko Wojewody za niesłuszne.

Wskazano, iż art. 42 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej po jej nowelizacji w dniu 23 lutego 2000 r. otrzymał brzmienie: Publiczny zakład opieki zdrowotnej może dokonać zakupu lub przyjąć darowiznę aparatury i sprzętu medycznego wyłącznie o przeznaczeniu i standardzie określonym przez podmiot, który zakład utworzył, oraz na zasadach określonych przez ten podmiot, czyli zapis “i uzyskanie zgody Zarządu Powiatu” został zastąpiony przez “na zasadach określonych przez ten podmiot”.

Rada Powiatu podejmując przedmiotową uchwałę określiła, w oparciu o art. 42 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej - zasady dokonywania zakupu lub przyjęcia darowizny aparatury i sprzętu medycznego przez między innymi, “i uzyskanie zgody Zarządu Powiatu”.

Zdaniem Powiatu Z. ustawodawca nowelizując ustawę o zakładach opieki zdrowotnej w tej materii – obowiązek uzyskania zgody odpowiedniego organu samorządu powiatowego zastąpił możliwością daną Radzie Powiatu ustalania zasad postępowania w tej materii.

Z ostrożności procesowej Powiat Z.podniósł ponadto, iż uchwałą Rady Powiatu w Ś. z dnia 30 maja 2001 r. przyjęto identyczne zasady gospodarowania mieniem samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej jak w zaskarżonej uchwale Powiatu Z. – uchwała ta jednak nie została uznana za nieważną w zapisie “i uzyskaniu zgody Zarządu Powiatu”, lecz opublikowano ją jako w pełni wiążącą w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego Nr 79 z dnia 18 lipca 2001 r. pod pozycją 1009.

Uchwałą Rady Powiatu M. z dnia 25 kwietnia 2001 r. również przyjęto zasady gospodarowania mieniem samodzielnego publicznego zespołu opieki jak w zaskarżonej uchwale, jako że zapis “i pozytywnej opinii Zarządu Powiatu” jest jednoznaczny z uzyskaniem zgody – Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego Nr 72 z dnia 5 lipca 2001 r., poz. 921.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74,
poz. 368 ze zm.) sądowa kontrola zaskarżonych aktów polega na badaniu ich zgodności z prawem a więc zgodności z normami prawa materialnego.

Wskazać należy, że stosownie do art. 7, w związku z art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. jednostki samorządu terytorialnego realizując zadania administracji publicznej, obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, jednakże dla zagwarantowania przestrzegania działania na podstawie i w granicach prawa poddane są nadzorowi organów państwowych (art. 171 ust. 1 Konstytucji).

Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru.

Po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku stosownie do treści art. 81 ust. 1 powołanej ustawy organ nadzoru może zaskarżyć uchwalę do Sądu Administracyjnego.

Właśnie wskazany art. 81 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi podstawę wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego przez Wojewodę na uchwałę Rady Powiatu Z. z dnia 31 sierpnia 2001 r. nr (...) w sprawie zasad gospodarowania mieniem stanowiącym własność lub będącym w użytkowaniu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej na terenie powiatu w odniesieniu do zapisów § 3 ust. 1 lit. a w części “i uzyskania zgody Zarządu Powiatu” oraz § 3 ust. 1 lit. e.

W § 3 ust. 1 lit. a przedmiotowej uchwały zapisano, iż zakup lub przyjęcie darowizny aparatury i sprzętu medycznego, służących wyłącznie do udzielania świadczeń zdrowotnych, określonych w statucie mogą być dokonywane po uzyskaniu opinii Rady Społecznej zakładu i uzyskaniu zgody Zarządu Powiatu. Natomiast w § 3 ust. 1 lit. e omawianej uchwały przyjęto, że nieodpłatne rozporządzenie mieniem przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej wymaga zgody Zarządu Powiatu.

Podejmując przedmiotową uchwałę oparto ją w szczególności na przepisach art. 42 i 53 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) – zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą.

Z zapisu art. 42 ustawy wynika, iż publiczny zakład opieki zdrowotnej może dokonać zakupu lub przyjąć darowiznę aparatury i sprzętu medycznego wyłącznie o przeznaczeniu i standardzie określonym przez podmiot, który zakład utworzył oraz na zasadach określonych przez ten podmiot.

Z kolei według art. 53 ust. 1 powołanej wyżej ustawy samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje samodzielnie przekazanymi w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub komunalnym oraz własnym majątkiem (otrzymanym i zakupionym).

Według zapisu ust. 2 tej regulacji zbycie, wydzierżawianie lub wynajęcie majątku trwałego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej może być dokonane przez zakład na zasadach określonych przez organ, który zakład utworzył. Wniesienie majątku do spółek lub fundacji wymaga zgody organu, który zakład utworzył.

Z treści przywołanego art. 53 ust. 1 i 2 ustawy wynika, iż wolą ustawodawcy jest co do zasady gospodarowania przez publiczne zakłady opieki zdrowotnej w zakresie zbycia, wydzierżawienia i wynajęcia majątku trwałego, zwolnienie tych jednostek od obowiązku uzyskania zgody organu, który utworzył ten zakład na gospodarowanie już przekazanym majątkiem, co ma gwarantować samodzielność tych jednostek w tym zakresie.

Wyjątkiem od zasady samodzielności w zbyciu, wydzierżawieniu i wynajęciu majątku trwałego, jest natomiast wyłącznie wniesienie majątku trwałego do spółki lub fundacji i wówczas na dokonanie takich czynności wymagana jest zgoda organu, który zakład utworzył.

Faktem jest, iż zbycie, wydzierżawienie lub wynajęcie majątku trwałego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w świetle zapisu art. 53 ust. 2 ustawy odbywa się na zasadach określonych przez organ, który zakład utworzył lecz wśród tych zasad nie może być przecież zapisu dotyczącego warunku uzyskania zgody w innych przypadkach, niż wniesienie majątku do spółki lub fundacji, gdyż byłoby to obejście prawa. Przedmiotowy przepis wyraźnie wskazuje na dwa przypadki potrzeby, zgody organu, który zakład utworzył, czynienie zaś dodatkowych kategorii czynności wymagających takiej zgody nie znajduje uzasadnienia prawnego. Podkreślić przy tym należy, że z przepisu art. 42 ustawy wynika, iż ustawodawca przyznał podmiotowi, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej – uprawnienia do określenia zasad dokonywania przez zakład zakupu do przejęcia darowizny aparatury i sprzętu medycznego. Istotne jest zatem, że ustawodawca wyposażając podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej, w powyższe kompetencje nie ustanowił w tym zakresie ograniczeń w przeciwieństwie do np. uregulowania zawartego w zapisie art. 53 ust. 2 omawianej ustawy, gdzie ustawodawca jednoznacznie określił sytuacje, w których to zakład obowiązany jest uzyskać zgodę podmiotu, który zakład utworzył.

W tej sytuacji przyjąć należy, że zakresy normowania art. 53 ust. 1 i 2 i przepisu art. 42 omawianej ustawy odnoszą się do różnych zakresów stosowania.

Zatem tworząc zasady dokonywania zakupu lub przyjmowania darowizny aparatury i sprzętu medycznego podmiot, który zakład utworzył na podstawie art. 42 ustawy może wśród tych zasad zamieścić zapis odnoszący się do sytuacji, kiedy wymagana jest zgoda Zarządu Powiatu.

Stąd też w rozpoznawanej sprawie mając na uwadze art. 42 ustawy przyjąć należy, iż Rada Powiatu Z. w przedmiotowej uchwale z dnia 31 sierpnia 2001 r. nr (...) zapisując w jej § 3 ust. 1 lit. a – iż “Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje samodzielnie przekazanymi w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami oraz majątkiem własnym (otrzymanym i zakupionym) z zachowaniem następujących zasad:

Natomiast zakreślając w przepisie § 3 ust. 1 lit. e skarżonej uchwały wymóg zgody Zarządu Powiatu na nieodpłatne rozporządzenie mieniem przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej naruszono przepis
art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Zauważyć należy, iż rozporządzeniem jest taka czynność prawna, której celem i bezpośrednim skutkiem jest przeniesienie obciążenia albo zniesienie prawa majątkowego. Rozporządzenie dotyczy więc istniejącego już prawa majątkowego i prowadzi po stronie dokonującego czynności prawnej do utraty prawa lub jego zmiany, która nie może polegać na rozszerzeniu lub wzmocnieniu prawa.

Czynność prawna rozporządzająca powoduje utratę lub zmniejszenie aktywu po stronie tego, kto dokonał czynności.

W zaskarżonej uchwale Rada Powiatu Z. wskazała, iż nieodpłatne rozporządzenie a więc takie, które w efekcie gospodarczym pomija element finansowy wymaga zgody Zarządu Powiatu.

Zatem skoro zbycie, wydzierżawienie lub wynajęcie majątku trwałego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej stosownie do wyżej cytowanego art. 53 ust. 2 ustawy nie wymaga zgody organu, który zakład utworzył, to tym bardziej nieodpłatne rozporządzenie mieniem ZOZ-u, którego celem jest zniesienie prawa majątkowego w świetle omawianego rozwiązania prawnego nie wymaga takiej zgody.

Raz jeszcze zaakcentować należy, mając na uwadze zapis art. 52 ust. 2 ustawy, iż przepis ten wyłącznie
w dwóch przypadkach przewiduje obowiązek uzyskania zgody przez Zakład Opieki Zdrowotnej, a to sytuacji wniesienia majątku do spółki lub fundacji. Tak więc wprowadzenie zapisów ustalających zasady zbycia, wydzierżawienia lub wynajęcia majątku trwałego potrzeby uzyskania takiej zgody przy nieodpłatnym rozporządzeniu majątkiem stanowi niewątpliwie naruszenie art. 53 ust. 2 i świadczy o niedopuszczalnym uzupełnianiu ustawodawcy.

W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości Sądu, iż zapis § 3 ust. 1 lit. e skarżonej uchwały Rady Powiatu Z. z 31 sierpnia 2001 r. nr (...) narusza przepisy prawa materialnego powołane w niniejszym uzasadnieniu, stąd też należało na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) stwierdzić nieważność tego § 3 ust. 1 lit. e wskazanej uchwały. Natomiast w pozostałej części skargę należało oddalić, a uczyniono to na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.