Na podstawie art. 61 § 1 w związku z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. Nr 54, poz. 348 i Nr 158, poz. 1042, z 1998 r. Nr 94, poz. 594, Nr 106, poz. 668 i Nr 162, poz. 1126, z 1999 r. Nr 88, poz. 980, Nr 91, poz. 1042 i Nr 110, poz. 1255 oraz z 2000 r. Nr 43, poz. 489 i Nr 48, poz. 555), na wniosek Przedsiębiorstwa (pismo z dnia 5 czerwca 2000 r., bez znaku), posiadającego koncesje:

• nr WCC/688/6/W/2/98/BK z dnia 8 grudnia 1998 r. na wytwarzanie ciepła, zmienioną następnie decyzjami Prezesa URE nr WCC/688A/6/W/3/99 z dnia 14 maja 1999 r., nr WCC/688B/6/W/3/99/AD z dnia 23 września 1999 r. oraz nr WCC/688C/ /6/W/3/2000/ZJ z dnia 12 maja 2000 r.,
• nr PCC/715/6/W/2/98/BK z dnia 8 grudnia 1998 r. na przesyłanie i dystrybucję ciepła, zmienioną następnie decyzjami Prezesa URE nr PCC/715/6/W/3/99 z dnia 14 maja 1999 r., nr PCC/715/S/6/U/3/00 z dnia 3 stycznia 2000 r., nr PCC/715B/6/W/ /3/2000/RW z dnia 6 marca 2000 r. oraz nr PCC/715/6/W/3/2000/ZJ z dnia 12 maja 2000 r.,
• nr OCC/249/6/W/3/99/AD z dnia 8 lipca 1999 r. na obrót ciepłem, zmienioną decyzją Prezesa URE nr OCC/249B/6/ /W/3/2000/RW z dnia 6 marca 2000 r.,

• w piśmie z dnia 15 czerwca 2000 r., znak: OWA-820/6-W-A/37/2000, zwanym dalej wezwaniem I,
• w piśmie z dnia 12 lipca 2000 r., znak: OWA-820/6-W-A/39/2000, zwanym dalej wezwaniem II,
• w piśmie z dnia 8 września 2000 r., znak: OWA-820/6-W-A/45/2000, zwanym dalej wezwaniem III, oraz
• w piśmie z dnia 12 października 2000 r., znak: OWA-820/6-W-A/49/2000, zwanym dalej wezwaniem IV.

Przedsiębiorstwo było wzywane do przedłożenia dodatkowych wyjaśnień i dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia, czy przedłożona przez Przedsiębiorstwo zmiana taryfy została sporządzona zgodnie z zasadami i przepisami, o których mowa w art. 45 i 46 ustawy – Prawo energetyczne. Należy przy tym zaznaczyć, że:

Na podstawie analizy zgromadzonej w trakcie postępowania administracyjnego dokumentacji (przesłanej przez Przedsiębiorstwo przy pismach: z dnia 29 czerwca 2000 r., z dnia 29 sierpnia 2000 r., z dnia 21 września 2000 r., z dnia 27 i 29 września 2000 r. oraz z dnia 24 października 2000 r.) stwierdzono, że Przedsiębiorstwo ustaliło zmianę taryfy niezgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo energetyczne.

Przepis ten stanowi, że przedsiębiorstwo energetyczne powinno ustalić taryfę w sposób zapewniający ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen, a ceny i stawki opłat uwzględnione w taryfie powinny być skalkulowane w sposób zapewniający pokrycie jedynie uzasadnionych kosztów prowadzenia przez przedsiębiorstwo energetyczne działalności w zakresie zaopatrzenia w ciepło. Wskazany przepis ustawy – Prawo energetyczne oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 6 października 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz zasad rozliczeń w obrocie ciepłem, w tym rozliczeń z indywidualnymi odbiorcami w lokalach (Dz. U. Nr 132, poz. 867 oraz z 1999 r. Nr 30, poz. 291) – zwanego dalej “rozporządzeniem” – obowiązującego w granicach określonych w art. 7 ustawy z dnia 26 maja 2000 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne (Dz. U. Nr 48, poz. 555), należy stosować odpowiednio także w przypadku zmiany taryfy.

1. kosztów wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania i dystrybucji oraz obrotu ciepłem poniesionych w poprzednim roku obrotowym (§ 10 ust. 1 pkt 1), z zastrzeżeniem § 54 ust. 1, który umożliwia opracowanie pierwszej taryfy na podstawie uzasadnionych kosztów poniesionych w okresie 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających opracowanie taryfy (Przedsiębiorstwo skorzystało z tej możliwości),
2. planowanych rocznych kosztów modernizacji i rozwoju oraz kosztów związanych z realizacją inwestycji w zakresie ochrony środowiska (§ 10 ust. 1 pkt 2).

Równocześnie ust. 2 wskazanego § 10 rozporządzenia stanowi, że koszty, o których mowa w ust. 1 pkt 1, przedsiębiorstwo energetyczne ustala na podstawie ewidencji kosztów, prowadzonej zgodnie z dokumentacją księgową opisującą przyjęte zasady rachunkowości.

Ustalone zgodnie z § 10 rozporządzenia, uzasadnione koszty prowadzenia przez przedsiębiorstwo energetyczne danego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zaopatrzenia w ciepło stanowią podstawę do ustalenia kosztów jednostkowych, stosownie do przepisów § 12 rozporządzenia. Na podstawie kosztów jednostkowych powiększonych o ustaloną – z uwzględnieniem zarówno interesów przedsiębiorstwa energetycznego jak i ochrony interesów odbiorców – marżę zysku, nie wyższą niż 10%, ustalane są bazowe ceny i stawki opłat (vide § 14 rozporządzenia).

Przedsiębiorstwo natomiast ustaliło w szczególności koszty zakupu paliwa na łączną kwotę 13217,47 tys. zł, podczas gdy koszty te ustalone według zasad określonych obowiązującymi przepisami §§ 10 i 26 rozporządzenia powinny zostać ustalone na łączną kwotę 9759,75 tys. zł. Rozbieżność ta, w konsekwencji powodująca wzrost przyjętych do kalkulacji taryfy kosztów zakupu paliwa o 3457,72 tys. zł, tj. o 35,4%, a łącznych kosztów o 19,5%, jest wynikiem ustalenia przez Przedsiębiorstwo kosztów zakupu paliwa jako kosztów każdorazowo planowanych.

Niezależnie od faktu podwyższenia kosztów faktycznie poniesionych w okresie bazowym o planowany wzrost kosztów paliwa i od faktu ustalania cen i stawek opłat dla tych grup odbiorców, gdzie okres prowadzenia przez Przedsiębiorstwo działalności gospodarczej w zakresie zaopatrzenia ich w ciepło był krótszy niż 12 miesięcy, na podstawie kosztów w całości planowanych, Przedsiębiorstwo ustalając w akcie zmiany taryfy bazowe ceny i stawki opłat uwzględniło marżę zysku w maksymalnej wysokości 10%, uzasadniając to koniecznością zabezpieczenia się przed ewentualnym wzrostem cen paliwa. Tymczasem wobec takiego, jak wyżej opisany, sposobu ustalenia kosztów uzasadnionych, a w szczególności kosztów zakupu paliwa jako kosztów planowanych, Przedsiębiorstwo zabezpieczyło się już przed ewentualnym wzrostem cen paliwa. W konsekwencji z prowadzonej przez nie działalności gospodarczej w zakresie zaopatrzenia w ciepło w znacznej mierze wyeliminowało ono już element ryzyka dotyczący ewentualnej zwyżki kosztów jej prowadzenia (gdyż koszty dot. paliwa stanowią każdorazowo dominującą część kosztów działalności w zakresie wytwarzania ciepła przez Przedsiębiorstwo), a ryzyko to w przeważającej części zostało przerzucone na odbiorców, co narusza zasadę ochrony ich interesów. W świetle powyższego i dodatkowo przy tak wysokich kosztach jednostkowych, jakie przedstawiło Przedsiębiorstwo (czego przykłady podano poniżej), ustalenie marży zysku na najwyższym 10% poziomie (gdy w ustalonej taryfie zagwarantowany jest już zwrot ponoszonych kosztów), prowadzi do nieuzasadnionego interesem odbiorców poziomu cen, powodując często jednocześnie drastyczny wzrost opłat dla odbiorców (94,2% dla grupy L, 75,8% dla grupy D, 49,3% dla grupy Ł).

Tym samym opisane wyżej postępowanie Przedsiębiorstwa stanowi naruszenie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo energetyczne, zgodnie z którym taryfy powinny zapewniać ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen.

Należy w tym miejscu wskazać, że przepisy rozporządzenia nie przewidują możliwości podwyższenia – na etapie opracowywania taryfy – poniesionych w okresie bazowym kosztów. Możliwość podwyższenia cen i stawek opłat (a nie kosztów) o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, uregulowana została w § 17 rozporządzenia, przy czym przepis ten odnosi się tylko do tych przypadków, kiedy po upływie 12 miesięcy stosowania taryfy zachodzi potrzeba jej dostosowania do zmieniających się warunków ekonomicznych.

W toku postępowania Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, realizując obowiązki wynikające z art. 23 ust. 2 pkt 2 lit. a i z art. 45 ustawy – Prawo energetyczne oraz z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, podjął działania mające na celu ustalenie, czy inne niż zakup paliwa koszty będące podstawą do ustalenia w przedłożonej przez Przedsiębiorstwo zmianie taryfy bazowych cen i stawek opłat zapewniają mu pokrycie jedynie uzasadnionych kosztów działalności w zakresie zaopatrzenia w ciepło. Niepodjęcie przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki powyższych czynności, niezależnie od działań w kwestiach związanych z przyjętymi do kalkulacji cen i stawek opłat uwzględnionych w akcie zmiany taryfy kosztami paliw i przyjętą marżą zysku, a w konsekwencji niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego byłoby wadą postępowania administracyjnego uzasadniającą uchylenie wydanej w tym postępowaniu decyzji. Było to tym bardziej istotne, że ceny wynikające z przedstawionej do zatwierdzenia przez Przedsiębiorstwo zmiany taryfy są bardzo wysokie w porównaniu do cen zawartych w zatwierdzonych taryfach innych przedsiębiorstw energetycznych, wykorzystujących do produkcji ciepła te same rodzaje paliw, co Przedsiębiorstwo. W szczególności bardzo wysokie ceny ustalono dla odbiorców z grup I, M, J, D oraz F i F1, dla których uwzględnione w akcie zmiany taryfy ceny, przeliczone dla łatwości ich porównywania na tzw. cenę jednoskładnikową (tj. wyrażoną w złotych na 1 GJ ciepła dostarczanego odbiorcy w okresie bazowym przez Przedsiębiorstwo), przedstawiają się odpowiednio jako 101,15 zł/GJ, 95,04 zł/GJ, 87,12 zł/GJ, 78,26 zł/GJ i 69,18 zł/GJ (łącznie dla F i F1).

Analizując udział tych kosztów w łącznych kosztach (wyrażony w procentach) będących podstawą do kalkulacji bazowych cen i stawek opłat za ciepło zawartych w akcie zmiany taryfy, uzasadnione wątpliwości budziło ich zróżnicowanie nie mające związku z zakresem i charakterem świadczonych poszczególnym grupom odbiorców usług. I tak w przypadku grup odbiorców, dla których Przedsiębiorstwo świadczy usługi jedynie w zakresie wytwarzania ciepła z tego samego rodzaju paliwa – gazu, w grupie L “koszty dyrekcji” stanowią 3% łącznych kosztów, natomiast w grupie B stanowią 25,5%, a więc ponad 8-krotnie więcej (odpowiednio kwotowo grupa L 1,2 tys. zł i grupa B 61,92 tys. zł – a więc 51-krotnie więcej). Biorąc pod uwagę wszystkie grupy odbiorców określone w przedłożonym przez Przedsiębiorstwo akcie zmiany taryfy, maksymalna rozpiętość tego udziału to 20-krotność najmniejszej wartości (a rozpiętość w odniesieniu do przyjętych wielkości kosztów to 420-krotność najmniejszej wartości przedmiotowych kosztów). Szczególne wątpliwości budzi fakt, że w grupach F i F1, dla których ciepło wytwarzane jest w tym samym źródle, wielkość przedstawionego udziału “kosztów dyrekcji” w kosztach ogólnych różni się w sposób zasadniczy i wynosi odpowiednio dla grupy F 18,9%, a dla grupy F1 33,2%. Także udział “kosztów dyrekcji” w kosztach stałych dla poszczególnych grup odbiorców kształtuje się na bardzo wysokim poziomie, stanowiąc od 10% do 66% tych kosztów.

Ponadto, istotne wątpliwości budzi również wysokość kosztów amortyzacji oraz obsługi finansowej, jaka została przyjęta do kalkulacji cen i stawek opłat zawartych w akcie zmiany taryfy. Ponieważ Przedsiębiorstwo nie przedstawiło przedsięwzięć i zadań modernizacyjno-inwestycyjnych wykonanych i planowanych w odniesieniu do poszczególnych grup odbiorców i rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej, z podaniem terminu ich rozpoczęcia i zakończenia, nakładów i źródeł ich finansowania – wyszczególnionych w skierowanym do Przedsiębiorstwa wezwaniu II – dlatego też przyjęte do obliczeń cen i stawek opłat wysokości odpisów amortyzacyjnych oraz kosztów obsługi finansowej zaciągniętych kredytów inwestycyjnych, nie mogą być uznane za należycie udowodnione. Uniemożliwiło to poprawną ocenę zarówno okresu ich poniesienia, jak i wysokości tych kosztów przyjętych do kalkulacji cen i stawek opłat dla poszczególnych grup odbiorców oraz w konsekwencji uznania ich za w pełni uzasadnione.

Należy przy tym zaznaczyć, że również odpowiedzi Przedsiębiorstwa z dnia 21 września oraz z dnia 24 października 2000 r. na ponowne wezwania z dnia 8 września 2000 r. oraz z dnia 12 października 2000 r. do udokumentowania i rozliczenia wykonanych i planowanych przedsięwzięć inwestycyjno-modernizacyjnych i wynikających stąd odpisów amortyzacyjnych oraz kosztów obsługi finansowej – były zbyt ogólnikowe. Wykazane w tych odpowiedziach przez Przedsiębiorstwo tzw. koszty bezpośrednie wieloletnich kontraktów oraz wysokości ogólnie zaciągniętych kredytów inwestycyjnych wraz z odsetkami i wynikające z nich przełożenie na odpisy amortyzacyjne oraz koszty obsługi finansowej, nie odzwierciedlają kosztów faktycznie poniesionych jedynie w okresie objętym działalnością koncesjonowaną i w wysokościach niezbędnych do prowadzenia zaopatrzenia w ciepło poszczególnych grup odbiorców.

Reasumując należy podkreślić, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy – Prawo energetyczne, Prezes URE reguluje działalność przedsiębiorstw energetycznych zmierzając do równoważenia ich interesów z interesami odbiorców paliw i energii. Oznacza to, że Prezes URE przy podejmowaniu decyzji w sprawie taryfy ma obowiązek brać pod uwagę również interesy odbiorców, a w szczególności – zwłaszcza w świetle art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy – ma obowiązek chronić odbiorcę przed nieuzasadnionym poziomem cen (w tym ich drastycznym wzrostem), spowodowanym ustaleniem taryfy dla ciepła w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami.

W przedmiotowej sprawie stwierdzono, iż przedłożona przez Przedsiębiorstwo taryfa została sporządzona niezgodnie ze wskazanymi w niniejszym uzasadnieniu zasadami i przepisami.

W przedmiotowej sprawie nie jest możliwa zmiana decyzji ostatecznej, gdyż – co zostało wykazane powyżej – zatwierdzeniu przedłożonej przez Przedsiębiorstwo zmianie taryfy sprzeciwiają się przepisy szczególne, a przy tym za jej dokonaniem w przedłożonej przez Przedsiębiorstwo treści nie przemawia interes jego odbiorców. Wobec tego należało orzec jak w sentencji.

1. Od niniejszej decyzji przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Antymonopolowego – za moim pośrednictwem, w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia (art. 30 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, w związku z art. 129 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz z art. 479²⁸ i art. 479²⁹ Kodeksu postępowania cywilnego oraz w związku z art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych – Dz. U. Nr 160, poz. 1064).
2. Odwołanie od decyzji powinno czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma procesowego oraz zawierać oznaczenie zaskarżonej decyzji i wartości przedmiotu sporu, przytoczenie zarzutów, zwięzłe ich uzasadnienie, wskazanie dowodów, a także zawierać wniosek o uchylenie albo o zmianę decyzji – w całości lub części (art. 479³⁰ Kodeksu postępowania cywilnego).

3. Stosownie do art. 31 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 ustawy – Prawo energetyczne, decyzja zostanie skierowana do ogłoszenia we właściwym miejscowo wojewódzkim dzienniku urzędowym.